科學合理的城鎮化格局有利于共同富裕

魏后凱

當前的重要任務是在高質量發展中逐步實現共同富裕。因為共同富裕是社會主義的本質要求，也是全面建設社會主義現代化國家的根本目標。

是否有利于共同富裕，是構建城鎮化規模格局的重要度量標準

我以為，是否有利于共同富裕，對推進城鎮化和構建城鎮規模格局而言，是一個重要的度量標準。前些年，中國的城鎮規模增長曾經出現兩極化趨勢：一方面超大特大城市急劇擴張，規模不斷膨脹；另一方面部分中小城市，尤其小城市、小城鎮出現了萎縮。到目前為止，雖然我國全面建成了小康社會，但這種趨勢并沒有從根本上得到扭轉。我個人認為，這種兩極化的趨勢將不利于共同富裕目標的實現。也就是說，在共同富裕的目標下，無論是超大城市、特大城市還是廣大的中小城市和小城鎮都要實現高水平、高質量的協調發展，我們不能說超大特大城市要實現富裕，中小城市和小城鎮不實現富裕，而應該是包括不同規模的所有城鎮都要逐步實現共同富裕。如果大中小城市和小城鎮不能實現協調發展，就不能建立一個科學合理的城鎮化規模格局，就不可能最終實現共同富裕的目標。

怎么逐步縮小常住人口城市化率和戶籍人口城市化率的差距，是需要深入探討的一個現實問題

當前中央已經明確，到2035年要基本實現新“四化”即新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化，這里就包括基本實現城鎮化。2035年要基本實現城鎮化，我們怎么來進行考量？主要是從兩方面來考慮：一是基本實現，我以為城鎮化的實現程度達到80%左右，就可以算是基本實現；二是城鎮化包括數量也包括質量，二者都要滿足基本實現的要求。

從常住人口城鎮化率來看，2020年我國常住人口城鎮化率是63.89%。我們課題組對2021-2035年中國城鎮化率做了一個預測，根據我們的預測結果，到2025年，按新的七普數據，我國常住人口城鎮化率有可能達到67.9%，到2035年有可能達到74.4%。按照國家“十四五”規劃，2025年我國常住人口城鎮化率的目標是65%。當然這是按照未修訂的2019年數據來測算的。按照七普修訂后的數據，2019年我國城鎮化率比原數據增加了3.3個百分點，據此預測的城鎮化率當然就更高一些。這樣2035年常住人口城鎮化率將達到74%左右，過去我們曾經做過研究，中國城鎮化率的天花板可能在85%左右，那樣我國常住人口城鎮化率的實現程度已經達到了87.5%，基本實現城鎮化，從數量上來看，或者從常住人口城鎮化率來看，一點問題都沒有。

問題在于，從戶籍人口城鎮化率看，要基本實現城鎮化難度較大。根據七普修訂數據，常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率這兩率差距在“十三五”期間不但沒有縮小反而在不斷地擴大。2015年，中國戶籍人口城鎮化率為39.9%，比常住人口城鎮化率低了17.4個百分點；到2020年，戶籍人口城鎮化率也在不斷地增加，達到了45.4%，但它比常住人口城鎮化率低了18.5個百分點，也就是說，“十三五”期間，兩率差距不斷縮小的目標并沒有實現，這期間兩率差距反而擴大了1.1個百分點。正是由于這種兩率差距，目前中國城鎮常住人口中尚有2.61億農業戶籍人口。怎么來逐步縮小兩率差距，這是未來需要深入探討的一個重大現實問題。

2035年，要基本實現城鎮化重點難點在質量。首先，要實現兩率的并軌，最終實現市民化與城鎮化的同步，最關鍵的是戶籍人口城鎮化率提高的幅度要大于常住人口城鎮化率提高的幅度。其次，要對城鎮化的規模結構進行優化，實現大中小城市和小城鎮的協調發展。最后，要加快基本公共服務的均等化，全面維護進城農民的各項權利。可以說，推動基本服務均等化，是加快農業轉移人口市民化的治本之策。

超大城市急劇擴張是當前城鎮化格局演變的主要特征

我想重點談一下2035年的城鎮化規模格局。根據我們課題組的研究，到2035年，城區人口1000萬以上的超大城市數量在現有增長的基礎上將會繼續增加，50萬～100萬的中等城市將成為突出的短板，小城市和小城鎮將成為吸納城鎮人口的核心載體。我們做了一個模擬預測，如果按照現有的趨勢發展下去，對超大特大城市擴張不加限制，到2035年我國超大城市數量將達到12個；其城區人口占全部城鎮(1萬人以上)人口比重將達到14.7%。中等城市，雖然有115個，但其人口比重只有7.9%，而小城市和小城鎮(1萬～50萬)有1.6萬多個，它吸納的城鎮人口比重在55%左右，超過了一半。當然，這里只是一個初步的模擬預測。

按照七普的數據，2020年我國超大城市一共是七座，包括上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津，它們的城區人口都超過了1000萬，根據我們的模擬，到2035年，如果按照這種態勢發展下去，超大城市還有可能會增加5座達到12座。這些年來我國超大城市擴張得很快，2000年的時候1座都沒有，2010年是3座，2020年七普的數據是7座，我們預計到2035年可能達到12座。再從超大城市城區人口占全國總城鎮人口的比重來看，2000年是0，2010年是6.5%，2020年是12.3%。

優化都市圈空間結構，大力發展城郊和縣城經濟

未來我國超大特大城市應該向現代化都市圈方向發展。中央已經明確，要加快城市群和都市圈軌道交通網絡化，建設現代化都市圈。為此，應采取多方面措施優化都市圈的空間結構。根據我們的研究，未來中國應建設34個高品質的國家級都市圈。如何優化都市圈空間結構？一是要嚴格控制縣改區，防止超大特大城市攤大餅式無序蔓延；二是推進中心區功能和產業擴散；三是要大力發展現代城郊經濟。當前，城郊經濟正在從分化走向協調發展。現代城郊經濟具有高度融合、高度一體化等特點。但是它現在面臨的困境是城郊經濟在不斷地分化，應采取有效措施促進城郊經濟協調發展，實現大都市圈共同繁榮。當然，這里面有三個著力點：一要做好產業的選擇，發揮能人效應；二要做好政府的規劃引導和扶持；三要構建多層次、多領域、多形式的發展共同體。

在中小城市和小城鎮中，一定要加快推進縣城的發展。目前我國的縣城雖然仍存在諸多的短板，但我認為，未來的發展潛力巨大。現在縣城的短板在哪兒？主要體現在基礎設施落后，公共服務差距大；產業支撐不足，就業崗位缺乏；農民落戶意愿比較低；因為區位和資源稟賦不同，縣域分化明顯加快。

如何加快推進縣城的發展？一是要實行差別化戰略，重點是加快撤縣設市的步伐，并按照現代小城市的標準來推進縣城的建設。二是要強化縣城的中心功能，重點是加強基礎設施建設，提高公共服務水平和質量，增強縣城的中心功能和綜合服務能力，輻射帶動小城鎮和鄉村發展。三是要賦予縣城更多的資源整合使用的自主權，還要防止資源過度地集中，產生“虹吸”效應。當然，也不能把資源都投到縣城里，其他的建制鎮同樣需要協同發展。四是增強產業支撐能力，建立各具特色，符合主體功能定位的現代產業體系。五是提高縣城的人口吸納能力和吸引力。

(作者為中國社會科學院農村發展研究所所長、研究員)

關鍵詞： 實現 城市 縣城 人口 城鎮化